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新修订《条例》是管党治党的戒尺
来源:中国纪检监察报      日期:2015-10-24 08:46:15    

       新修订的《中国共产党纪律处分条例》(下称《条例》)近日正式印发。10月12日召开的中央政治局会议认为,“《条例》把党章对纪律的要求整合成政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律,开列负面清单,重在立规,划出了党组织和党员不可触碰的底线。”

中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山5月8日至10日在浙江省调研时曾指出,要唤醒党章党规意识、推进制度创新,修改好《条例》,把纪律和规矩挺在法律前面,挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿。

《条例》是关于党的纪律和纪律处分方面的一部重要的党内法规,其修订是从严治党、依规治党的重要举措。修订《条例》有何重要意义?新修订的《条例》有哪些特色和亮点?本期“碰撞”栏目,邀请中国政法大学副校长马怀德教授对此进行解读。

1 重在唤醒全党的组织意识、纪律意识和规矩意识,真正把党规党纪的权威性、严肃性在全党树起来

记者:请您谈谈在全面推进依法治国、全面从严治党的背景下,这次对《条例》进行修订有什么重要意义?

马怀德:党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,指出党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求。一方面,依据“国法”治国理政;另一方面,通过党内法规管好自身,依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。《条例》就是属于约束规范党组织和党员的“党内规则”。全面推进依法治国和全面从严治党,要有完备的法律规范体系和完善的党内法规体系。《条例》作为重要的党内法规,需要不断完善,在全面从严治党中发挥重要作用。只有把《条例》修改好,把党纪的权威性、严肃性在全党树起来,才能确保党员干部严守党纪,做守纪律、讲规矩的模范,落实全面从严治党的目标。

记者:王岐山同志指出,这次修订条例重在唤醒全党特别是领导干部的组织意识、纪律意识和规矩意识。请您谈谈对此的理解。

马怀德:党是肩负神圣使命的政治组织,党员是有着特殊政治职责的公民,必须接受更加严格的纪律约束,党的先进性和社会主义事业领导核心地位,决定了对党员的行为规范要求高于普通公民,党纪必定严于国法。修订条例重在严明纪律,划清纪律和法律的界限,把需要遵守的比法律更严的纪律要求讲清楚、列明白,使我们的党员干部能够清楚哪些能做、哪些不能做,知道作为共产党组织的一员,需要遵守什么纪律、守住哪些底线、牢记哪些规矩。所以,今后实施《条例》的重点,就是要唤醒全党的组织意识、纪律意识和规矩意识。

2 根据党章制定的纪律要求,是管党治党的戒尺,是比法律更严的规矩,充分体现了政党特色和党纪特色

记者:新修订的《条例》有何创新?如何体现“政党特色、党纪特色”?

马怀德:新修订的《条例》是落实“四个全面”战略布局,全面从严治党的新成果,有很多创新之处。与原《条例》相比,一是体例结构更加科学,用负面清单方式列举六大类违纪行为及处分措施,使党员清楚了底线、明白了规矩;二是吸收了十八大以来管党治党的制度成果,将很多新形式的违纪行为纳入处分范围;三是许多表述更加科学精准,便于实践中把握和操作;四是删除与法律重复的大量条款,突出了党纪特色。例如,《条例》在第一条开宗明义指出,制定本条例的目的就是为了维护党的章程和其他党内法规,严肃党的纪律,纯洁党的组织,保障党员民主权利,教育党员遵纪守法,维护党的团结统一,保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行。第三条进一步指出,党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。根据党章制定的纪律要求,是管党治党的戒尺,有别于国家法律和社会道德等规则,是比法律更严的规矩,这就充分体现了政党特色和党纪特色。

记者:《条例》在违纪行为类型和内容编排方面是如何更加详细体现党纪特色的?

马怀德:新修订的《条例》分则将违纪行为类型分为违反政治纪律、违反组织纪律、违反廉洁纪律、违反群众纪律、违反工作纪律和违反生活纪律的行为这六类。明确了“负面清单”,确立了纪律“底线”。同时,使违反纪律的行为和纪律处分前后对应,衔接一致,有什么纪律要求,对违反纪律规范的行为就有什么惩处措施。在具体内容的编排方面,删除了70多条与刑法和其他法律相重复的违纪行为条款。另外,将十八大以来提出的八项规定等融入了纪律要求中,比如,将“操办婚丧喜庆事宜,在社会上造成不良影响的”行为列为违反廉洁纪律的行为,将“党员领导干部违反有关规定干预和插手司法活动、执纪执法活动”等行为纳入违反工作纪律部分,将“生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味、造成不良影响的”行为纳入违反生活纪律的部分。将这些并不违反国家法律法规,但违反党纪的行为纳入《条例》规定的处分范围,体现了党纪严于国法的特色,也使得本《条例》的党纪特色更加明显突出。

3 加强与国家法律法规的协调衔接,解决“纪”、“法”不分

记者:过去的《条例》存在与法律重复的内容,新修订《条例》是如何解决“纪”、“法”不分问题的?

马怀德:原《条例》第九条规定,“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律、法规,违反党和国家政策、社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定应当给予党纪处分的,都必须受到追究。”把违反法律、政策、道德和违纪行为混为一谈,模糊了“党内法规”的定位,难以体现“党纪”特色,无法体现“党纪严于国法”、“纪在法前”的要求。特别是原《条例》体例内容的刑事化问题比较突出。《条例》的体例基本参照《刑法》,内容大而全,庞杂繁琐,党纪特色不明显。

处理好党内法规与国家法律之间的关系,对外主要是处理好与《刑法》的关系。原《条例》中有70多条同《刑法》等国家法律重复。党纪法规属于特殊行为规范,内容应该反映和遵循党的制度建设规律。修订后的《条例》为突出党纪特色,删除了所有与《刑法》重复的内容和条款,如破坏社会主义经济秩序行为、失职渎职行为、侵犯公民权利的行为、妨害社会管理秩序的行为等相关条款。为保障与《刑法》的衔接,修订后的《条例》第27条规定:“党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的,应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分”。另外,为体现党规党纪严于国家法律的要求,对于虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的,应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

4 科学构建纪律处分规范性文件的制度体系,解决党内法规交叉重复问题

记者:随着形势变化,目前,一些党内法规制度之间也出现了缺乏有效衔接的现象。原有的《条例》在这方面有哪些表现?

马怀德:原《条例》第八章专门以一个章节11个条款规定了违反廉洁自律规定的行为,界定了违纪构成并按照情节轻重提出了具体的罚则。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》提出领导干部廉洁从政52项禁止行为,违反廉政准则的行为如何适用《条例》,又通过一个实施办法加以细化,三个规范性文件存在较大程度的重复,效力层级不清。另外,《中国共产党党内监督条例(试行)》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》也都有相关纪律处分的内容,造成重复交叉。以《准则》与《条例》关系为例,此次修订,将廉洁从政的52项禁令吸收到《条例》中,成为廉洁纪律的要求,而《准则》只是从正面提出了廉洁自律的8条规范。很显然,这种立法方式更加科学,更加简明,避免了重复,也解决了党内法规衔接不够的问题。

记者:党纪处分与政纪处分等其他责任追究的关系是什么?此次修订的《条例》是如何处理这类关系的?

马怀德:理顺党纪处分与其他责任追究制度的逻辑关系,首先要处理好党纪处分与政纪处分的关系。原《条例》在当时惩戒类规范不甚健全的背景下,具有一定积极作用。但随着国家法律法规体系逐步完善,惩戒领域的“无法可依”问题已基本得到解决,尤其是2007年国务院颁布施行的《行政机关公务员纪律处分条例》和监察部2012颁布施行的《事业单位工作人员处分暂行规定》,将公务员和事业单位人员的政纪处分纳入法治化轨道。再将以上两类主体都作为《条例》的适用对象就没有必要了。《条例》的适用范围就应该明确限定在党组织和党员,做到党纪政纪处分“各就各位、各负其责”。《条例》第三十条规定,党员受到党纪追究,涉嫌违法犯罪的,应当及时移送有关国家机关依法处理。需要给予行政处分或者其他纪律处分的,应当向有关机关或者组织提出建议。其次,党员依法受到行政处罚、行政处分,应当追究党纪责任的,党组织可以根据生效的行政处罚、行政处分决定认定的事实、性质和情节,经核实后依照本条例给予党纪处分或者组织处理。最后,处理好几种党内追责方式之间的关系,党内除了党纪处分外,还有依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对领导干部问责和依据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》对党风廉政建设责任落实不到位的追责,这几种惩治措施既有联系,也有区别,相互关系应进一步厘清,各自的适用范围和适用情形需进一步划清。

5 及时吸纳最新纪律惩治的做法和经验,尤其突出对违反政治纪律和组织纪律行为的处分

记者:《条例》修订坚持问题导向,将十八大以来严明政治纪律和政治规矩等要求转化为纪律条文,请您谈一下您对这一修订思路的理解。

 马怀德:十八大以来出台的廉政新规,既有政治纪律政治规矩方面的,也有组织纪律、工作纪律、群众纪律和廉洁纪律方面的。为体现全面从严治党的要求,《条例》将其中最重要的要求转化为纪律条文,成为新的党纪部分。例如,将妄议中央大政方针、破坏党的集中统一,在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派、培植私人势力或者通过搞利益交换、为自己营造声势等活动捞取政治资本,对抗组织审查,党员领导干部搞无原则一团和气造成不良影响,违反个人有关事项报告规定不报告不如实报告,不如实填报个人档案资料等违反政治纪律、政治规矩、组织纪律的违纪行为纳入处分范围。同时,将违反有关规定配备、购买、更换、装饰、使用公务用车或者违反公务用车管理规定、收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金、消费卡,利用职权或者职务上的影响操办婚丧喜庆事宜,在社会上造成不良影响,接受宴请、旅游、健身、娱乐等活动安排,违反有关规定出入私人会所、违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金,违规公务接待纳入廉洁纪律处分范围。这些修订内容,体现了纪在法前、纪严于法、纪法分开的理念,有利于对苗头性、倾向性问题抓早抓小,防止由小错酿成大错、从违纪走向违法。

记者:请您谈一下“依规治党”和“以德治党”的关系?《准则》和《条例》同时印发,二者如何体现这一治党新思路?

马怀德:管党治党既要靠党章和党内法规,也要靠理想信念。此次《准则》和《条例》同步修改,一方面是二者紧密联系,需要统筹考虑,另一方面是二者功能有别,需要分别规范。《准则》规定了党员必须坚持的高标准,是共产党倡导的廉洁自律要求。虽然只有短短八条,200多字,可谓“大道至简、要言不烦”,但体现了我们党“以德治党”的决心和要求。《条例》是党员必须坚守的底线,用“负面清单”的方式,明确规定了违反六种纪律的行为及处分措施,体现了我们党“依规治党”的原则。(记者 贾亮)